编者按
引汶工程虽然只是个县级政府所主持实施的PPP项目，但其整个操作流程从项目识别、准备、采购、执行到移交，每一个环节都严格遵循了PPP操作规范，考虑之周密在全国推广的诸多PPP项目中都属少见。而且引汶工程PPP项目在实施中，还创造性地探索和建立了动态调价机制。这些经验对于我国PPP模式的发展提供了值得借鉴的“样本”。
我国目前存在的大量基础设施和公共服务项目缺口集中于市县层级。而由于县一级地方政府财力紧张、管理水平有限、项目回报差等原因，社会资本往往对县一级PPP项目望而却步。不过，随着多项指导性文件的下发，令县级地方政府在PPP项目操作方面有章可循。通过成功的设计、运作，有越来越多的县级PPP项目顺利签约，开工建设。其中，已经开工建设的山东省泰安市宁阳县的引汶工程PPP项目就是成功的一例，也是入选财政部206个第二批PPP示范项目中为数不多的县级PPP项目。
在日前举办的第12期“中国PPP沙龙”研讨会上，山东省宁阳县财政局局长武启军表示，“国家推广PPP模式给宁阳带来了希望，放权换利益，政府释放部分权利来换取建设的利益，利用PPP机会减轻了财政的负担。合作换资本，通过合作，政府投融资由一元向多元转变，基础设施由政府垄断向社会开放，公共服务由供给不足向有效供给转变。宁阳用十几亿元的项目投入换取了70多亿元的社会资本，以小博大。”他还详细介绍了运作宁阳引汶工程PPP项目的始末。
PPP为财政小县的水利工程带来新希望
宁阳县位于山东省泰安市南部，宁阳的母亲河叫大汶河，是中国最长的一条倒流河，从东往西流，总长度239公里，在宁阳境内达到55公里，几乎占据了1/4，每年平均流量18.2亿立方米。但由于宁阳县现有的水利工程规模小且能力差，并且河道水质差、污染严重，不能充分发挥水利工程综合效益。随着宁阳县经济社会的快速发展，人们对水资源供给和水环境改善要求日益提高，解决“守着河流还渴”的需求十分迫切。
宁阳县引汶工程是水利综合利用工程，工程总投资是13.13亿元，工程主要包括防洪、拦水、调水、蓄水、供水、灌溉、景观、生态多功能为一体的现代化大型水利工程。工程建设内容包括水源工程、引调水工程、调蓄水工程、工业生活供水工程、灌溉排涝工程、生态景观建设、管理设施建设。项目建成后将解决宁阳县44%耕地的灌溉水源问题，从根本上解决宁阳县中东部及西部水资源短缺、水生态恶化、水景观品质差的问题，是宁阳县社会发展的重要基础设施建设项目。
“尽管宁阳县委、县政府对这项工程多年来高度关注，但是因为工程投资大，地方财力有限，工程改扩建工作多年来推进缓慢。”武启军告诉中国经济导报记者，宁阳县2014年财政收入排在山东省第99位，属于财政困难县。一方面受经济总量制约，县财政资金调度十分困难。另一方面，财政刚性支出日益增加，没有多余的财力用于基础设施建设。“穷则思变，宁阳县政府决心抓住国家推广PPP模式的机遇，全县上下利用PPP模式加快自身发展的思想得到了统一。”武启军说。
“不过，到了项目真正要准备实施的时候，我们确实也曾有过不少的困惑和担忧。”武启军对中国经济导报记者说，“毕竟引汶工程中如汶口一号坝、东引汶干渠、水库等工程，都是非营利性的基础设施，没有任何回报，没有现金流。这样的项目，能够吸引社会资本吗？”
但是，通过系统学习国家部委出台的多份PPP指导文件以及山东省的相关配套文件，宁阳县委、县政府逐步坚定了信心。尤其是国家发展改革委发布的农经[2015]488号文《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》中提出，对公益性较强，没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营型较强项目组合开发，按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。按照武启军的说法，“这一条为我们整个工程开启了一个新天地，我们更加确信能够采用PPP模式。这是因为宁阳县的月牙河水厂，是一个垄断性的行业，具有排他性、营利能力强。我们完全可以将其与公益性事业的部分进行打包组合开发，让项目具有吸引社会资本的‘魅力’。而这最终也成为了引汶工程PPP项目的最大特点。”
规范执行项目识别和项目准备流程
PPP只是一个想法，一个模式。想法有了，模式有了，代表机遇来了，但最重要的还是看工程建设是否具有可行性。“我们聘请了山东农业大学勘察设计研究院为我们做了项目的可行性研究，通过计算分析，引汶工程在技术、环境影响、盈利能力、指标可行性、抗风险能力等方面都是可行的。”武启军介绍说。
工程具有可行性，那么该项目是否适合政府与社会资本合作的PPP模式，就需要进行规范的项目识别流程。武启军有三点感触：
一是选择PPP项目说难也难，说不难也不难，对宁阳县来说选择项目就比较容易。那些完全可以采用PPP模式的项目，从大的方面讲就是按照国家发展改革委和财政部公布的政府负有提供责任，又适宜市场化运作的公共服务、基础设施项目，小的方面就是根据本地的实际，确定那些急需政府投资建设，但又无稳定的收益做保障，会给财政造成很大负担的项目。
二是需要部门配合做好项目的筛选。推广运用PPP模式是个系统工程，需要各部门协调配合，共同努力。宁阳县的引汶工程由县水务局、环保局根据本行业的实际，精心筛选提报的，但是由于没有资金，一直没有启动。
三是宁阳县在实践中，特别是在宣传项目过程中体会到并不是所有的项目都适合PPP模式，适合采用PPP模式项目的特点一般都具有投资规模较大、民生需求较高、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务项目，一般是大项目。
此外，宁阳县政府还规范执行了财政部一直在倡导的物有所值评价和财政承受力评估。“我们进行了定性、定量的物有所值分析。”武启军介绍道，引汶工程采用PPP模式，政府为购买服务向项目公司支付的费用，相比较目前政府自主管理运营模式所支付的费用短期内将有所增加，但是由于专业的机构运营效率将得到很大的提升。在一定假设的前提下，他们还进行了定量分析。结论是该项目采用PPP模式后能大幅度降低全生命周期成本，相比较传统的政府提供公共设施建设和公共服务方式可以节省成本，提高效率。
财政承受能力评估方面，通过识别和测算宁阳县引汶工程项目的财政支出责任，得出该项目每年财政支出费用占财政公共预算支出比例最高为1.64%，远远低于宁阳县财政公共预算支出的10%。在行业和领域的均衡性评估中，2015年度宁阳上报的PPP项目中只有此项目为水利建设类PPP项目，避免上报多个同类项目产生的竞争。
对于引汶工程PPP项目识别阶段采取的措施，国务院发展研究中心宏观部副部长孟春给予了充分的肯定和较高的评价。他指出，“我近期到全国各地调研的时候看了很多PPP项目，发现一个共性的问题，不少地方因为急于将项目包装成PPP后尽快上报，对项目效益的可行性分析做得并不仔细。对于财政部PPP项目操作指南中提出的例如财政承受能力论证和物有所值评价这几个关键的步骤，有很多是在应付差事。一些项目找第三方机构粗略地做一个可研报告就敷衍了事，甚至有一些项目在实施之后才匆匆补上。而宁阳县的引汶工程PPP项目在项目准备、采购、执行、移交等全过程严格按照财政部PPP项目操作指南规范有序地进行，很多方面做了统筹的通盘考虑，有效保证了项目日后的成功。”
动态调价机制保证项目的可持续发展
在沙龙上，引汶工程PPP项目受到专家们称道的另一个特点就是，该项目建立的动态调价机制。孟春告诉中国经济导报记者，因为定价涉及利益分配的问题，很敏感。PPP项目的利益相关方比较多，各方面利益需求有所不同。要建立一个让多方都满意的价格机制是很困难的。因此对于PPP项目如何定价，尤其是如何建立动态的调价机制，对于目前很多PPP项目来说都是一个难点。而在这方面，宁阳县的探索和实践值得肯定和关注。
据了解，为避免公共服务价格高公众不满、价格低影响企业积极性、不能长久合作等问题，宁阳县采用了“可调整”的价格上限定价方法，即每3年为一个调价周期，每个周期执行一个固定价格；一个周期结束后根据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定价格。他们根据银行年利率等经济指标，经政府部门、社会资本、第三方监督反复协商，初步确定PPP项目收益率为8%~10%左右。当PPP项目收益过低时，由政府对项目进行补贴；收益过高时，政府及时调整收费价格，确保不损害公共利益。
武启军说：“科学合理的定价机制，既避免了公共服务价格过高引发公众不满，又保证了社会资本的长期合理回报，确保社会资本方‘盈利但不暴利’。同时，每个周期执行一个固定价格，企业就要考虑如何进一步提高效率，有助于形成比较良性的正向激励。”
财政部金融司金融五处处长阚晓西对中国经济导报记者表示：“中期评估调整机制是国外价格监管的很常见的方法，英国很多PPP项目是监管部门3年或者5年对价格成本重新进行核定定价的。我国目前很多PPP项目还没有引入中期评估调整机制，在我国推广也需要一个磨合的过程。只有通过中期评估调价的机制，才能不断地鞭策、激励社会资本提高效率，进行创新，降低管理成本。这将是未来PPP项目发展的趋势。”
